Gerçeğe Aykırı Belge Düzenleme Sebebiyle Kademe İlerlemesinin Durdurulması Emsal İptal Kararı

Devlet memurları hakkında yürütülen disiplin soruşturmalarında sık karşılaştığımız sorunlardan biri, ceza teklifinin akıbeti ile cezanın dayandığı fiil arasındaki kopukluktur. Soruşturma belli bir fiil üzerinden yürütülür, ağır bir ceza teklif edilir, teklif üst kurulda reddedilir ve dosya kapanmış gibi görünür. Ardından idare bu kez başka bir fiili esas alarak başka bir ceza verir. Memur ise ikinci fiil bakımından kendisine hiç savunma sorulmadığını, hatta hakkında yeni bir soruşturma yapılmadığını ancak ceza işlemi eline geçtiğinde öğrenir.

Yakın zamanda almış olduğumuz bu karar bu meseleyi ele alıyor. Mahkeme, kademe ilerlemesinin üç yıl süreyle durdurulması cezasını, cezaya esas fiil bakımından yeniden savunma alınmadığı gerekçesiyle iptal etti. Aşağıda hem cezanın hukuki çerçevesini hem de kararın uygulamaya dönük sonuçlarını, memurlar ve idareler açısından ayrı ayrı ele alıyoruz.

Not: Karar, kişisel verilerin korunması ilkesi gereği taraf, kurum, dosya numarası ve olay ayrıntıları çıkarılarak yalnızca hukuki yönüyle aktarılmıştır.

Kademe İlerlemesinin Durdurulması Cezası Nedir?

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125. maddesi disiplin cezalarını hafiften ağıra doğru beş grupta sayar: uyarma, kınama, aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması ve devlet memurluğundan çıkarma. Kademe ilerlemesinin durdurulması cezası maddenin (D) bendinde düzenlenmiştir ve fiilin ağırlık derecesine göre memurun bulunduğu kademede ilerlemesinin bir yıldan üç yıla kadar durdurulmasını ifade eder.

Bu ceza, uyarma ya da kınama gibi görece hafif yaptırımlarla karıştırılmamalıdır. Kademe ilerlemesi durdurulduğu sürece memurun derece ve kademeye bağlı mali ve özlük haklarında gecikme yaşanır; ayrıca ceza, sonraki dönemde yapılacak değerlendirmelerde olumsuz bir kayıt olarak karşımıza çıkabilir. Bu yüzden uygulamada kademe ilerlemesi cezasına karşı dava açma kararı, çoğu zaman sadece tek seferlik bir yaptırıma itiraz olarak değil, ileriye dönük özlük haklarını korumak için verilir.

Kademe ilerlemesinin durdurulmasını gerektiren fiiller (D) bendinde tek tek sayılmıştır. Bunlardan biri de (f) alt bendinde yer alan “gerçeğe aykırı rapor ve belge düzenlemek” fiilidir. Kanun koyucu bu fiil için cezanın türünü belirlemiş, idareye ise yalnızca bir ile üç yıl arasında, fiilin ağırlığına göre süreyi saptama yetkisi bırakmıştır. Üst sınırdan ceza verilmesi hâlinde bunun somut gerekçesinin ortaya konulması beklenir.

Kademe İlerlemesinin Durdurulması Cezasını Kim Verir?

Uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezalarını disiplin amirleri doğrudan verebilir. Kademe ilerlemesinin durdurulması için ise 657 sayılı Kanun'un 126. maddesi farklı bir yol öngörür: ceza, memurun bağlı olduğu kurumdaki disiplin kurulunun kararı alındıktan sonra atamaya yetkili amir tarafından verilir. Başka bir ifadeyle sürecin iki ayağı vardır. Kurul teklifi değerlendirir, ceza ise atamaya yetkili amirin işlemidir.

Burada ince bir nokta var. Disiplin kurulunun ve yüksek disiplin kurulunun ayrıca bir ceza tayin etme yetkisi yoktur; kurullar teklifi yalnızca kabul eder ya da reddeder. Kanun, ret hâlinde atamaya yetkili amirlere 15 gün içinde başka bir disiplin cezası verme imkânı tanır. Devlet Memurları Disiplin Yönetmeliği'nin 27. maddesi de bu düzeni ayrıntılandırır: teklif reddedildiğinde amir, kanun ve yönetmelikte belirtilen usul ve esaslara uymak ve gerekçesini de yazmak kaydıyla başka bir ceza verebilir ya da ceza verilmesine yer olmadığına karar verebilir.

Kanunun bu on beş günlük yetkiyi tanıması savunma güvencesini ortadan kaldırmaz. Tartışmanın asıl düğümlendiği yer de burasıdır.

Dava Konusu Olayda Yüksek Disiplin Kurulu Meslekten Çıkarma Cezasını Reddetmiş ve Yeni Bir Savunma Alınmadan  Memura Kademe İlerlemesinin Durdurulması Cezası Verilmiş ve Mahkeme Cezayı İptal Etmiştir.

Emsal kararını paylaştığımız davada bir kamu görevlisi hakkında önce, memuriyet sıfatıyla bağdaşmayacak nitelikte hareketlerde bulunduğu iddiasıyla devlet memurluğundan çıkarma cezası teklif edilmişti. Dosya Yüksek Disiplin Kurulu'na gönderildi ve kurul çıkarma teklifini reddetti. Bunun üzerine atamaya yetkili amir, bu kez “gerçeğe aykırı rapor ve belge düzenlemek” fiilini esas alarak kademe ilerlemesinin üç yıl süreyle durdurulmasına karar verdi.

Görevli, işlemi hukuka aykırı bularak iptal davası açtı. Dava dilekçesindeki itirazlar çok yönlüydü: işlemin somut bilgi ve belgeye dayanmadığı, cezanın kurul görüşü alınarak verilmesi gerektiği, geçmiş hizmetlerin gözetilmediği gibi. İdare ise savunmasında, kendisine yetki veren mevzuata dayandığını, usule ilişkin bir sakatlık bulunmadığını ve işlenen fiile uygun ceza verildiğini ileri sürdü.

Gerçeğe Aykırı Belge Düzenleme Sebebiyle Kademe İlerlemesinin Durdurulması Emsal İptal Kararı

Mahkemenin Değerlendirmesi

Savunma hakkı disiplin hukukunun vazgeçilmez unsurudur

Mahkeme gerekçesine savunma hakkının hukuki dayanaklarını sıralayarak başlıyor. Anayasa'nın 129. maddesi, memurlara savunma hakkı tanınmadan disiplin cezası verilemeyeceğini güvence altına alır. 657 sayılı Kanun'un 130. maddesi de aynı ilkeyi tekrarlar: savunması alınmadan memura disiplin cezası verilemez; soruşturmacının veya yetkili disiplin kurulunun yedi günden az olmamak üzere verdiği süre içinde savunmasını yapmayan memur, savunma hakkından vazgeçmiş sayılır.

Disiplin Yönetmeliği'nin 30. maddesi ise savunmanın nasıl istenmesi gerektiğini gösterir. Savunma, soruşturma sürecinin son aşamasında disiplin amiri tarafından istenir; savunma isteminde memur hakkındaki iddialar, iddiaların dayandığı deliller, isnat edilen fiilin hukuki nitelendirmesi ve fiilin 125. maddedeki hangi bent ve alt bent kapsamına girdiği belirtilir. Yani savunma istemek, memura “bir açıklama yapın” diye yazı göndermekten ibaret değildir; isnadın içeriği ve hukuki dayanağı savunma isteminde açıkça görünmelidir.

Yeni fiil ya da yeni hukuki nitelendirme, yeni savunma demektir

Kararın ağırlık merkezi bu bölümdür. Mahkemeye göre, belli bir fiil isnat edilerek ceza teklif edilmiş ve Yüksek Disiplin Kurulu teklifi reddetmişse, ardından başka bir fiil isnat edilerek ceza verilecekse (daha açık söylemek gerekirse, isnat edilen fiil hakkında yeni bir hukuki nitelendirme yapılarak o fiilden ceza verilecekse) ilk teklif edilen ceza daha ağır olsa bile, yeni nitelendirmeye göre isnat edilen fiil ve bu fiilin 125. maddedeki bent ve alt bendi belirtilerek yeniden savunma istenmesi gerekir.

Kâğıt üzerinde basit görünen bu yaklaşımın pratikte önemli sonuçları vardır. Memur, ilk aşamada kendisine yöneltilen isnada karşı savunma yapar ve savunmasını o isnadın niteliğine, delillerine, öngörülen yaptırıma göre kurar. Ağır bir isnat karşısında yapılan savunma ile daha hafif ama farklı bir fiile dayanan ikinci bir ceza karşısında yapılacak savunma aynı olmak zorunda değildir. Memur ikinci fiil bakımından farklı belgeler sunmak, farklı tanıklar göstermek ya da fiilin unsurlarını başka yönden tartışmak isteyebilir. Bu imkân tanınmadıysa savunma hakkı fiilen kullanılamamış demektir.

Karardan Çıkan Sonuçlar

İdare yeniden işlem yapabilir mi?

İdari davalarda dikkat edilmesi gereken en önemli hususlardan birisi de idari işlem usule aykırı bir şekilde tesis edildiyse mahkeme idari işlemi iptal etse de idarelere usule uygun tekrar işlem yapma hakkı tanımaktadır. Örneğin mahkeme memurun savunması alınmadığı için idari işlemi iptal ederse, idare disiplin cezasını iptal ettikten sonra memura aynı cezayı tekrar verebilir. Bu durumda yeni verilen disiplin cezasına karşı tekrar dava açmak gerekmektedir. Bu emsal kararımızda da mahkeme, kararın gerekçesi gözetilerek davacıya usulüne uygun savunma hakkı tanınmak suretiyle yeniden işlem tesis edilebileceğini açıkça belirtmiş. İptal, her durumda memuru cezasız bırakmaz; idarenin eksik bıraktığı usulü tamamlayarak yeniden işlem yapma imkânı saklıdır. Yeniden savunma istenecekse mahkemenin işaret ettiği unsurlar şunlardır:

1.     Savunma, soruşturma sürecinin son aşamasında istenmelidir.

2.     İstem, disiplin amiri tarafından yapılmalıdır.

3.     Memur hakkındaki iddialar ve bu iddiaların dayandığı deliller bildirilmelidir.

4.     İsnat edilen fiilin hukuki nitelendirmesi yapılmalı, fiilin 657 sayılı Kanun'un 125. maddesinin hangi bent ve alt bendi kapsamına girdiği gösterilmelidir.

5.     Savunma için yedi günden az olmamak üzere süre verilmelidir.

6.     Süre içinde savunma yapılmazsa savunma hakkından vazgeçilmiş sayılacağı istem yazısında belirtilmelidir.

Disiplin Cezası Alan Memurlar İçin Pratik Değerlendirmeler

Her dosya kendi olguları içinde değerlendirilmelidir. Yine de kademe ilerlemesinin durdurulması gibi bir cezayla karşılaşan memurların ilk bakışta kontrol etmesini önerdiğimiz başlıca noktalar şunlardır:

1.     Fiil uyumu: Savunmanızın istendiği fiil ile cezanın dayandığı fiil aynı mı? Savunma istem yazısındaki isnadı, ceza işlemindeki gerekçeyle satır satır karşılaştırın.

2.     Bent ve alt bent: Savunma isteminde isnat edilen fiilin 125. maddenin hangi bent ve alt bendine girdiği belirtilmiş mi?

3.     Süre ve uyarı: Size verilen süre yedi günden az mı? Süre içinde savunma yapmazsanız savunma hakkından vazgeçmiş sayılacağınız yazıda belirtilmiş mi?

4.     Kurul kararı ve yetki: Kademe ilerlemesi cezası için disiplin kurulu kararı alınmış mı? Teklif kurulca reddedildiyse ceza hangi tarihte, hangi fiil üzerinden verilmiş ve on beş günlük süreye uyulmuş mu?

5.     Savunmayı ihmal etmeyin: Usulüne uygun bir savunma istemine cevap vermemek, savunma hakkından vazgeçmiş sayılmanıza yol açar. Süreyi kaçırmamak, sonradan “savunma alınmadı” diyebilme imkânınızı ciddi biçimde zayıflatır.

6.     Süreler ve belgeler: İdari yargıda iptal davası açma süresi genel kural olarak tebliğden itibaren altmış gündür. Disiplin mevzuatındaki itiraz yolları ile dava süreleri birbirinden farklı olabileceğinden tebliğ tarihini ve tüm evrakı saklayın, süreleri kaçırmamak için vakit geçirmeden hukuki destek alın.

Sıkça Sorulan Sorular

Yüksek Disiplin Kurulu ceza teklifini reddettikten sonra aynı memura başka bir ceza verilebilir mi?

Kanun, kurulun teklifi reddetmesi hâlinde atamaya yetkili amirlere on beş gün içinde başka bir disiplin cezası verme yetkisi tanımaktadır. Ancak bu yetki, savunma hakkı dahil usul güvencelerine uyulmasını gerektirir. Yeni bir fiil isnat edilecekse ya da fiil hakkında yeni bir hukuki nitelendirme yapılacaksa, memurdan bu fiil bakımından yeniden savunma istenmesi gerekir. Yeni fiil bakımından savunma alınmadan disiplin cezası verilirse idari işlem hukuka aykırı hale gelir.

Kademe ilerlemesinin durdurulması cezası kaç yıl sürer?

657 sayılı Kanun'un 125/D maddesine göre ceza, fiilin ağırlık derecesine göre bir ile üç yıl arasında uygulanır.

Savunma vermezsem ne olur?

Yedi günden az olmamak üzere verilen süre içinde savunma yapılmazsa memur, savunma hakkından vazgeçmiş sayılır. Bununla birlikte savunma isteminin kanun ve yönetmelikteki şartlara uygun yapılıp yapılmadığı ayrıca denetlenebilir; şartları taşımayan bir istem, savunma hakkının usulüne uygun kullandırıldığı anlamına gelmeyebilir.

Savunma alınmaması cezanın iptali için yeterli midir?

Savunma hakkının hiç tanınmaması ya da usulüne uygun tanınmaması, idari yargıda genel olarak iptal nedeni sayılmaktadır. Yine de sonuç, somut olayın koşullarına ve mahkemenin değerlendirmesine bağlıdır.

İptal kararından sonra idare yeniden ceza verebilir mi?

İncelediğimiz kararda mahkeme, gerekçe gözetilerek usulüne uygun savunma hakkı tanınmak suretiyle yeniden işlem tesis edilebileceğini belirtmiştir. İdari işlemlerde işlem usuli açıdan hatalıysa mahkeme usulün düzeltilerek idareye tekrar işlem yapma hakkı tanımaktadır.

Sonuç

Disiplin cezaları, kamu hizmetinin düzenli yürütülmesi için idareye tanınmış önemli araçlardır; ancak bu yetkinin meşruiyeti, kullanılırken usul güvencelerine uyulmasına bağlıdır. İncelediğimiz karar, kademe ilerlemesinin durdurulması gibi memurun özlük haklarını doğrudan etkileyen bir cezada, ceza teklifinin reddinden sonra başka bir fiille işlem tesis edilmesi hâlinde savunma hakkının yeniden ve usulüne uygun kullandırılması gerektiğini hatırlatıyor.

Memurlar açısından mesele, hangi fiil için, hangi bentle ve hangi delillerle savunma istendiğini dikkatle izlemek; idareler açısından ise soruşturma sürecinde nitelendirme değiştiğinde savunmayı da yenilemektir. Bu basit görünen kural, çoğu zaman dosyanın kaderini belirler.

İdare hukuku alanında yazmış olduğumuz diğer makaleleri okumak için bu yazının üzerine tıklayabilirsiniz.  Emsal kararlarımızı okumak için yazının üzerine tıklayabilirsiniz.